El fin de la soberanía fiscal en Europa

El difunto Milton Friedman dijo que una moneda común –es decir, una unión monetaria– resulta insostenible sin una forma profunda de unión política y económica. Con ello se refería a una economía abierta que garantice la libre circulación de bienes, mano de obra y capital, junto con una autoridad fiscal central y disciplinada y un fuerte banco central. Los dos últimos son los pilares de una divisa fuerte. Funcionan en tándem, pero las otras piezas no son menos importantes.
La zona del euro, que ahora está lidiando con el desequilibrio fiscal y el riesgo en materia de deuda soberana, tiene un banco central fuerte y autónomo, pero está fiscalmente fragmentada y sólo en parte unificada políticamente.
Para ello se aprobó el Tratado de Maastricht, que en teoría impone disciplina fiscal, al fijar límites a los déficits y los niveles de deuda estatales: una estructura claramente concebida para impedir que nadie se aprovechara de la disciplina de los demás. Así, pues, dicho tratado iba encaminado a prevenir una situación como la que se da actualmente en Grecia.
No funcionó. La deuda soberana de la zona del euro resultó no ser homogénea en relación con el riesgo.
En un mundo estable, el marco basado en las disposiciones del Tratado de Maastricht, de aplicarse, podría dar el resultado deseado, pero en un mundo propenso a las sacudidas, es un sistema frágil, porque sólo permite una modesta política anticíclica. Así, pues, no es de extrañar que tanto países fundamentales como periféricos no tardaran en incumplir los estrictos límites del Tratado en el primer decenio del euro.
De hecho, con una gran sacudida, gran parte del incumplimiento se produce automáticamente, pues los ingresos fiscales disminuyen y los subsidios de asistencia social aumentan. Un reciente análisis del Fondo Monetario Internacional indica que nada menos que el 80 por ciento del estímulo fiscal aplicado en los países avanzados durante la crisis actual es no discrecional.
Ese tipo de disposiciones anticíclicas inherentes no es negativo, pero, si produce la amenaza de inestabilidad fiscal y excesivo riesgo en materia de deuda soberana después de una fuerte sacudida, quiere decir que el punto de partida no fue lo bastante prudente: dicho de otro modo, los niveles de déficits o de deuda (o ambos) eran demasiado altos. El mandato anticíclico no equivale a contraer déficits modestos en las épocas florecientes y grandes déficits en las contracciones importantes.
Si las normas presupuestarias actuales de la UE son demasiado rígidas y no se respetan frente a una sacudida, la posibilidad de que haya un comportamiento fiscal imprudente es real. En teoría, una supervisión estricta y a fondo podría distinguir las reacciones anticíclicas auténticamente prudentes del derroche, pero en la práctica es difícil de imponer.
La amenaza inmediata de la zona del euro es una debilitación de la estabilidad fiscal en un subconjunto de países cuyas calificaciones crediticias están bajando y cuyos costos de servicio de la deuda están subiendo. A falta de una asistencia exterior y un plan creíble para restablecer el orden fiscal, no se podía refinanciar la deuda soberana griega, lo que obligaba a una suspensión de pagos, probablemente en forma de reestructuración de la deuda griega. Aun con asistencia exterior, muchos consideran la suspensión de pagos casi segura, en vista de que la aritmética del restablecimiento del equilibrio fiscal es tan desalentadora.
La pertenencia a la zona del euro excluye la inflación y la devaluación como mecanismos de ajuste. Una opción substitutiva es la deflación interna combinada con una restricción fiscal extrema, es decir, un período de aumento lento o negativo de los salarios, de los ingresos y de algunos precios de bienes no comercializados, pero la deflación es dolorosa y no se puede recurrir a ella de forma realista por razones políticas.
Las limitaciones a que están sometidos los países de la zona del euro son similares a las de un estado de los Estados Unidos que tenga problemas fiscales. La devaluación no es una opción por la existencia de la moneda común. La Reserva Federal no está dispuesta a recurrir a la inflación. Además, en los Estados Unidos hay normas y convenciones (similares a las de Maastricht) que no permiten a los estados contraer déficits a largo plazo o los disuaden de hacerlo, lo que significa que el comportamiento fiscal del estado suele ser procíclico frente a grandes sacudidas como la reciente.
Entonces, ¿por qué no es igualmente frágil un sistema federal? Hay dos válvulas de seguridad decisivas. Una es la capacidad del gobierno central para contraer déficits y actuar con decisión. La otra es la movilidad laboral.
La UE no tiene una sólida estructura fiscal centralizada con un mandato anticíclico y, además, la movilidad laboral, meta a largo plazo en la UE, está limitada por el idioma, la legislación y regímenes regulatorios distintos.
Además, los bonos estatales no reciben un trato de igualdad y los mercados castigan a los Estados derrochadores. Si la UE quiere una unión monetaria en la que la deuda soberana sea relativamente homogénea en materia de riesgo, la disciplina fiscal debe ser igualmente homogénea, pero eso significa que necesitará una mecanismo más sólido para las reacciones anticíclicas ante las sacudidas.
Los dirigentes de la UE manifestaron recientemente su intención de revisar la estructura de Maastricht, lo que en principio es una buena idea. Podrían seguir la vía de adaptar las normas de Maastricht para permitir una mayor flexibilidad intertemporal en el nivel nacional, pero ese planteamiento sería complicado. Haría falta una capacidad más avanzada para supervisar e imponer el cumplimiento de la política fiscal y la deuda soberana... o, si no, encontrarse con una repetición de la situación actual.
Una solución mejor a largo plazo es una capacidad fiscal central de la UE que acumule los recursos para reaccionar ante las sacudidas durante los períodos de crecimiento. Se podría concebirla como un impuesto de estabilización que se vuelva negativo en épocas de contracción.
Pero un avance en esa dirección entraña algún grado de centralización fiscal y probablemente requeriría que la UE pudiera emitir deuda soberana. No está claro que haya la voluntad política para hacer todo eso.
Pero se podría dar un paso en la dirección correcta mediante una centralización fiscal parcial con un mandato anticíclico limitado, lo que permitiría una imposición eficaz del cumplimiento de la disciplina fiscal en el nivel nacional y brindaría al euro la disciplina fiscal que necesita para sobrevivir.
Cuando se creó la zona del euro, se entendió de forma generalizada que la disciplina fiscal era un sostén decisivo. La crisis actual subraya vívidamente esa tesis. Ahora el imperativo es el de lograr una combinación de la disciplina y la flexibilidad que proteja el interés colectivo, lo que entrañará una pérdida de la soberanía fiscal plena, pero, para sostener la unión monetaria, es necesario afrontar esa realidad.

Michael Spence es el laureado del Premio Nobel de Economía 2001, y Profesor Emérito de la Universidad de Stanford. Preside la Comisión de Crecimiento y Desarrollo.
FUENTE : PROJECT SYNDICATE