Represar el capital

 Por Jose Antonio Ocampo, Kevin P. Gallagher and Stephany Griffith-Jones *

Las regulaciones de las cuentas de capital han sido el centro de los debates financieros mundiales durante los dos últimos años. Las razones están claras: como el mundo ha experimentado una “recuperación con diferentes velocidades”, como dice el Fondo Monetario Internacional, los países avanzados con crecimiento lento están manteniendo unos tipos de interés muy bajos y otras políticas expansionistas, mientras que las economías en ascenso y con crecimiento rápido están relajando las políticas expansionistas que adoptaron durante la recesión. Esa asimetría ha impulsado el traslado de enormes corrientes de capitales de los primeros a los segundos, que probablemente continuará.

Las economías en ascenso temen que ese diluvio de capitales haga subir los tipos de cambio de sus divisas, además de alimentar déficits por cuenta corriente y burbujas de activos, lo que, como nos ha enseñado la experiencia pasada, es una receta segura para crisis futuras. El problema se agrava porque uno de los países que están aplicando políticas expansionistas es los Estados Unidos, que tiene el mayor sector financiero del mundo y emite la divisa mundial fundamental.

Así, pues, no es de extrañar, que varias economías en ascenso estén recurriendo a controles de capitales para intentar contener el diluvio, lo que, naturalmente, contradice la tesis que el FMI y otros han predicado en el pasado: la de que las economías en ascenso deben liberar sus cuentas de capitales como parte de un proceso más amplio de liberalización financiera.

El G-20 reconoció en 2008 que las finanzas desbocadas pueden crear crisis costosas; así, pues, decidió volver a regular las finanzas, pero dejó las corrientes transfronteriza de capitales totalmente fuera del programa, como si no formaran parte de las finanzas. Además, mediante una alteración lingüística, las regulaciones que afectan a las corrientes de capitales reciben el peyorativo nombre de “controles”, en lugar del suyo correcto.

Por esa razón es tan importante que el FMI haya adoptado medidas para abordar esa cuestión. A comienzos de abril, el Fondo hizo públicos dos documentos, uno presentado a la Junta y otro una “nota interna”, más técnica, junto con una declaración del Director Gerente del FMI, Dominique Strauss-Kahn, que siguieron a otra nota técnica publicada hace un año.

La conclusión básica de todos esos documentos es la de que las regulaciones de las corrientes transfronterizas de capitales pueden complementar la política macroeconómica y las llamadas regulaciones financieras “prudenciales en el nivel macroeconómico”. De hecho, se ha demostrado que los países que recurrieron a dichas regulaciones sufrieron unas consecuencias menos severas de la reciente crisis financiera mundial y muchos economistas sostienen que también fue así en la crisis financiera asiática de 1997-1998.

Sabemos por experiencia que hay muchas regulaciones que son lógicas y no sólo las ahora sancionadas por el FMI. Una de ellas es una reserva obligatoria aplicada con éxito en Chile, Colombia y otros países a las corrientes transfronterizas o, incluso mejor, a las obligaciones transfronterizas. Los impuestos a las entradas de capitales pueden desempeñar un papel similar, como también los períodos de permanencia mínima de las entradas de capitales.

Las prohibiciones de algunas transaciones por razones prudenciales también son lógicas, en particular para el endeudamiento en divisas extranjeras por agentes económicos que no tengan ingresos en ellas, o, si no, si dichos agentes económicos se endeudan con entidades financieras nacionales, las regulaciones podrían parecerse a ciertas medidas adoptadas en el Brasil y Corea del Sur, que comprenden prescripciones muy estrictas en materia de capital y provisiones para las obligaciones conexas.

En su documento reciente, el FMI propone un conjunto de directrices que los países deben aplicar para las regulaciones de las cuentas de capital (que llaman “medidas de gestión de las corrientes de capitales” o MGCC). Las directrices subrayan correctamente que dichas regulaciones deben complementar –no substituir a- las políticas macroeconómicas anticliclicas, pero con ellos las MGCC parecen una intervención a la que sólo se recurriría en última instancia, después de haber probado con todo lo demás: ajustes del tipo de cambio, acumulación de reservas y políticas macroeconómicas restrictivas. En realidad, las MGCC deben desempeñar un papel integral con miras a evitar en primer lugar una apreciación excesiva del tipo de cambio y la acumulación de reservas.

El FMI también prefiere que las MGCC sean temporales, pero con ello contradice el “fortalecimiento del marco institucional con carácter permanente”, otra recomendación de las directrices. Un marco institucional entraña que las MGCC formen parte de una panoplia de políticas permanentes de un país y que las regulaciones se fortalezcan o se debiliten según la fase en que se encuentre el ciclo económico. Las medidas temporales e improvisadas han tenido una eficacia reducida en muchos países.

Además, las MGCC requieren, casi por definición (y de nuevo en contra de las directrices), alguna forma de distinción entre residentes y no residentes. Al fin y al cabo, vivimos en un sistema mundial en el que países diferentes usan divisas diferentes, lo que entraña que los residentes y los no residentes tengan demandas asimétricas respecto de los activos emitidos en dichas divisas.

Lo más importante es que un marco normativo creado por instituciones internacionales como el FMI debe contar con un mecanismo para cooperar con los países que utilicen esas políticas, pero en las directrices del FMI no hay tal, pese a que reconoce que la inestabilidad de la cuenta de capital es en cierto modo una externalidad negativa infligida a los países receptores.

En realidad, la aplicación de las directrices del FMI puede obligar a eliminar disposiciones de varios acuerdos de libre cambio (en particular los firmados por los Estados Unidos) que limitan el recurso a regulaciones de la cuenta de capital. y –lo que es más importante– los países podrían utilizar esos instrumentos, como parte de una auténtico régimen regulador internacional, para aumentar la eficacia de sus políticas monetarias expansionistas.

Por último, cualquier regulación en ese sector debe reconocer que la convertibilidad de la cuenta de capital no es obligatoria para los “clientes” del FMI. Esa cuestión quedó zanjada en 1997, cuando el entonces Director Gerente del FMI, Michael Camdessus, intentó incluir cierto compromiso de liberalización de la cuenta de capital en el Convenio Constitutivo del Fondo. El fracaso al respecto está reconocido implícitamente en las directrices, que, según indican, no entrañan ninguna obligación nueva sometida a la vigilancia del FMI.

En otras palabras, el nuevo marco del FMI es digno de beneplácito, pero los países necesitarán la libertad para gestionar su cuenta de capital más que nunca en los años venideros.

José Antonio Ocampo, ex Secretario General Adjunto de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas y ex ministro de Hacienda de Colombia, es profesor y miembro del Comité de Pensamiento Mundial de la Universidad de Columbia. Kevin Gallagher es profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de Boston e investigador en el Instituto de Medio Ambiente y Desarrollo Mundial de la Universidad Tufts. Stephany Grifitth-Jones es directora de Investigaciones Financieras de la Iniciativa en pro del Diálogo Normativo de la Universidad en Columbia *