SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, EN PARTICULAR LAS DEL AMBIENTE

Las políticas públicas, productos del sistema político, se valen de la teoría de sistemas para su análisis, diseño, implementación y evaluación. Cuando Easton hizo estas afirmaciones, no sabía que el Perú tenía un nuevo Ministerio del Ambiente, un Tratado de Libre Comercio firmado con los Estados Unidos, diversas normas dictadas por el Poder Ejecutivo para la implementación de dicho tratado y un conjunto de asociaciones de pobladores, más o menos formales, jaqueando al Gobierno con protestas, bloqueo de carreteras y de otras instalaciones productivas. Estas acciones, así como las diversas huelgas y marchas que las apoyan, se cobijan bajo un pronunciamiento común de defensa del ambiente y el argumento que estas nuevas normas permitirían su deterioro.

Tampoco sabe hoy Easton que aquí, como en muchos lugares, llamamos políticas públicas al conjunto de disposiciones resultado de un análisis jurídico, otro económico y, dependiendo del tema, del tiempo y los recursos disponibles, es decir, un estudio sectorial (entendiendo a este último como el resultado de la reunión de un conjunto de especialistas en determinada materia que se pronuncian sobre las mejores prácticas por implementar para resolver problemas y alcanzar determinadas metas).

Los actores, la forma en que interactúan, los medios que utilizan, los intereses que los mueven y los resultados de los procesos que se llevan a cabo, podrían parecer mucha información que obtener y procesar para los analistas gubernamentales y las autoridades decisorias. O bien, el resultado del ejercicio, si se hace, pareciera que ha sido considerado como poco relevante para su inclusión, tanto en el debate como en el diseño e implementación de nuevas políticas públicas.

Cosa curiosa para Easton sería escuchar cómo en el Perú se tilda de «elementos antisistema» a quienes, bajo el enfoque sistémico aplicado al análisis político que él formuló tan límpidamente, serían actores de singular preeminencia en el sistema político. Ignorarlos, no podría traer otros resultados que los que por estos tiempos se viven: enojo, reclamo y protesta; que se inicia, para confirmación de los postulados de Easton, con una demanda de inclusión en el debate y la construcción de la propuesta.

¿Por qué no se consultó a estos actores? ¿Por qué no se los vio, no se los midió, no se los incluyó? No lo sé. Tal vez, no se los quiso ver o simplemente se los pesó y se desdeñó la relevancia de su participación.

El análisis conductista, que pretende responder a la pregunta ¿por qué las personas se comportan como lo hacen?, se nutre de la psicología y la sociología para explicar, con mejores técnicas, las conductas de los actores en los procesos que se desarrollan al interior de un sistema político y prever el impacto de sus resultados para el Gobierno, la empresa y el resto de la sociedad.

El enfoque sistémico señala al Gobierno como el receptor de las demandas y las solicitudes de la población. La misma población que le transfirió el poder. Ambos, el poder y los pedidos de la población, serían los insumos que se procesan al interior del sistema y dan lugar a los productos, que serían las decisiones, las políticas y las regulaciones gubernamentales. Dichos procesos estarían constituidos por las relaciones e interacciones de los diferentes actores, cada cual con sus propios mandatos, objetivos e intereses.

¿Cómo está constituido el sistema político en el país? ¿Qué insumos recibió el Gobierno y cómo los procesó para determinar las políticas públicas del ambiente? ¿Tenían algo importante que decir los diferentes actores? ¿Fue relevante la opinión de los pobladores de las zonas afectadas por la nueva normatividad?

Cuando una nueva política pública se implementa, esta tiene impactos positivos y negativos para los diferentes actores. No solo el Gobierno y la población constituyen elementos por tener en cuenta. Empresas e inversionistas, sociedad nacional e internacional, académicos y autoridades territoriales, entre muchos, tienen su cuota de interés; sin embargo, la preeminencia de la población y el Gobierno como actores principales es irrefutable. Entonces, si los pobladores reclaman su derecho a ser escuchados, es que no lo fueron o no lo fueron suficientemente, lo que podría entenderse si, a la usanza del ejercicio gubernamental tradicional, el Gobierno se hizo de la responsabilidad de analizar –por sí mismo– cómo, cuándo y cuánto afectarán estas disposiciones al desarrollo de dichas poblaciones.

Si escuchamos a sus líderes políticos, que parecieran tener un discurso basado en un concepto más cercano a la definición de «ambiente» que incluye el diccionario , habría que considerar a las creencias, los valores y las tradiciones de dichos peruanos en el análisis. Así como se incluyen, de hecho, los elementos sociales, económicos y culturales que sustentan las condiciones para las relaciones comerciales internacionales y las oportunidades de inversión.

El Ministerio del Ambiente en el Perú es aún un intento de sistematización interesante. Las políticas públicas del ambiente, bajo este esfuerzo de articulación, son todavía, básicamente enunciados y normas. La oportunidad de un mejor análisis con los instrumentos que las ciencias sociales nos permiten hoy en día, no perjudica a ninguno de los actores del sistema en sus funciones y objetivos, si acaso lo hace es en sus intereses. Sin analizarlos, pero sin negarlos tampoco, es momento de plantearse la viabilidad de su satisfacción en un escenario complejo, con participación activa de la población, independientemente del origen de los estímulos que la azuzan.

LA OPORTUNIDAD DEL ANÁLISIS

Me niego a creer que dejaremos pasar esta oportunidad. Me niego a llamar «indígenas» a pobladores con los mismos derechos y deberes que cualquier otro peruano. Me niego a renunciar al juicio, capacidad y voluntad de quienes quieren soluciones viables y sostenibles para una nación en constante formación.

Imaginemos que usando las operaciones de reducción de características del método analítico (como son el mínimo común múltiplo y el máximo común divisor), tratamos de buscar lo que nos une y lo que nos diferencia; y que, usando los instrumentos conductistas, nos acercarnos a los procesos y a los factores que intervienen en estos y medimos su incidencia y relevancia. Imaginemos.

Cuando el enfoque sistémico se aplica a la matemática, el orden de los factores no altera el producto final. Cuando se hace análisis de las políticas públicas, el orden en que intervienen los factores (actores y medios) define el resultado. La política pública resultante no solo será producto de funciones y objetivos, sino que permitirá la consecución de algunos intereses sobre otros.

Easton propone, en la forma más nítida que recordemos, los elementos que constituyen el sistema político, los contiene en el conjunto de instituciones, de grupos y de procesos políticos, caracterizados por cierto grado de interdependencia recíproca. Los actores formales (Gobierno en todos sus niveles, partidos políticos, gremios, universidad, etcétera), los actores no institucionalizados (población organizada, líderes intelectuales, sociales, sindicales, etcétera), las motivaciones de unos y otros (cultura, idioma, tradición, valores, intereses, etcétera) y los procesos de interacción para la agenda, el debate, el diseño, la decisión y la implementación de políticas públicas, todos estos elementos definen no solo la orientación de la respuesta gubernamental a un mandato o una demanda social, sino la posibilidad concreta de su implementación y sostenibilidad.

Para los observadores más exquisitos, el análisis incluye una variante cibernética, con un mando central, subsistemas y circuitos de retroalimentación, con capacidad de responder a innovaciones y cambios (sobre todo en un escenario cambiante con actores multinivel, como es el actual). No es descabellado, entonces, empezar a mirar estos instrumentos como el único medio de analizar políticas que atraviesan el accionar de diversos poderes e instituciones del Gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, la incidencia social y la influencia de factores externos. Acaso sea el análisis sistémico la mejor respuesta al problema de entender un país en desarrollo como este, con mucha fuerza y poco norte compartido.

FUNCIONES DEL GOBIERNO, EMPRESA Y SOCIEDAD

Las sociedades pueden clasificarse, en diferentes momentos de su historia, como sociedades anodinas o activistas. Esta clasificación se basa en el sistema de creencias imperante respecto de lo que se consideran son problemas sociales. En un lado, aquellas sociedades que propenden a pensar en los problemas sociales como algo atribuible al fatalismo o al costo de vivir en armonía, y son asimilados como condiciones que se deben aceptar sin que se pueda hacer nada por encontrar una posible solución, por lo menos no desde la propia población, si acaso deja la iniciativa y la acción al Gobierno. En el otro lado, se sitúan aquellas en las que existe un activismo social, impulsado por la percepción de los problemas sociales como algo solucionable, si la población se organiza y pone en acción los medios para hacer que el Gobierno los solucione. Estas tendencias tiñen y denominan una sociedad en determinado momento y sobre determinado tema, pues todas encierran algo de espíritu fatalista y de prima donna en su seno.

Las funciones que asumen el Gobierno, la sociedad y la empresa pueden ser clasificadas del mismo modo. Dependiendo de la relevancia del problema, o los intereses en juego, pueden pasar de una total apatía a un afán de participación protagónica. Los medios de comunicación se despiertan y el problema se vuelve tema de agenda, debate y decisión.

Entre la catatonia y la agitación, las sociedades de hoy pueden considerarse como sociedades activas. Estas se caracterizan por un alto nivel de control y consenso. Así, en el Perú, el Ministerio del Ambiente y su función rectora en el diseño de políticas públicas puede ser el mejor laboratorio para medir nuestra capacidad de lograr este equilibrio saludable. Sin privilegiar ninguno de los dos extremos, los procesos del sistema político deben instrumentar la deglución de las actividades populares bajo su propia percepción del problema. Los procesos actuales (que aquí no son sujetos de clasificación) parecen presentar poco control y poco consenso. El Gobierno, la empresa y la sociedad debieran mirarse en estos espejos y tratar de reconocerse a sí mismas, para conocer al otro y encontrar la mejor fórmula de relacionarse.

¿Qué papel corresponde al Gobierno? ¿Cuán determinante son sus decisiones en las oportunidades de éxito empresarial? ¿Cuánto y qué pueden hacer las poblaciones activas a favor o en contra de una política pública?

Dejemos de lado, por hoy, la aplicación de la teoría de la falta de alineamiento entre los intereses del agente y del principal. Si la población de un Estado ha dado un encargo al Gobierno, este, en calidad de agente, ha de cumplirlo. Los intereses del principal deben asegurarse y este ha de tener los mecanismos que permitan la información necesaria y oportuna, los mecanismos de rendición de cuentas y control efectivo, así como los incentivos y garantías para que el agente gubernamental se desempeñe con corrección.

¿Tiene nuestro sistema político estos engranajes? ¿Es el Gobierno capaz de cumplir sus funciones sin tener que desgastarse en satisfacer intereses difusos? Quizá toda la nación y todo el Gobierno sean una tarea muy ardua vista así. Pero, como hasta un elefante se puede comer de a pedacitos…, ¿podemos aprovechar esta oportunidad y hacer de las políticas públicas del ambiente un modelo de gobernabilidad? ¿Podemos intentarlo? ¿Será que podemos?

Finalmente, un actor que pareciera aún semidormido en nuestro sistema político, en esta coyuntura particular, es la comunidad universitaria. Desde este espacio hacemos un esfuerzo por pestañear y estirarnos cada vez más.

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1. Easton, David, The Political System. An Inquiry into the State of Political Science, Nueva York, 1953.
2. Condiciones o circunstancias físicas, sociales, económicas, etcétera, de un lugar, de una reunión, de una colectividad o de una época.

AUTOR : LEONOR SUAREZ EGNIO
FUENTE : PUNTO DE EQUILIBRIO