Gobernanza global sin líderes

Por Dani Rodrik                                                                        

La economía mundial está ingresando en una nueva fase, en la cual lograr la cooperación global será cada vez más difícil. Estados Unidos y la Unión Europea, complicados por la carga de sus grandes deudas y bajo crecimiento –y por lo tanto, preocupados por cuestiones internas–, ya no son capaces de fijar las reglas mundiales y esperar que los demás se adecuen a ellas.
Sumándose a esta tendencia, las potencias en ascenso, como China e India, valoran otorgan un gran valor a la soberanía nacional y la no interferencia en las cuestiones internas. Esto las torna reticentes a la hora de aceptar normas internacionales (o a exigir que otros cumplan ese tipo de regulaciones) y, por lo tanto, es poco probable que inviertan en instituciones multilaterales como lo hizo EE. UU. pasada la Segunda Guerra Mundial.
Como resultado, la oferta de liderazgo y cooperación globales continuará escasa, lo que exigirá una respuesta cuidadosamente calibrada en la gobernanza de la economía mundial –específicamente, un conjunto de reglas más limitado que reconozca la diversidad de las circunstancias nacionales y las demandas de autonomía en las políticas. Pero las discusiones en el G-20, la Organización Mundial del Comercio y otros foros multilaterales continuaron como si el remedio adecuado fuese más de lo mismo: más reglas, más armonización, y más disciplina en las políticas nacionales.
Si repasamos un concepto básico, encontraremos que el principio de «subsidiariedad» proporciona la forma correcta de pensar sobre las cuestiones de gobernanza global. Nos dice qué tipos de políticas deben coordinarse o armonizarse en forma mundial, y cuáles deben dejarse en gran medida en manos de los procesos internos de toma de decisiones. El principio demarca áreas en las que necesitamos una amplia gobernanza global de aquellas en que un reducido conjunto de normas mundiales es suficiente.

Las políticas económicas pueden dividirse, en líneas generales, en cuatro variantes. En un extremo están las políticas internas que no generan derrames (o generan derrames muy pequeños) fuera de las fronteras nacionales. Las políticas educativas, por ejemplo, no requieren acuerdos internacionales y pueden dejarse tranquilamente en manos de los decisores locales.
En el otro extremo se encuentran las políticas que implican los «comunes globales»: el resultado para cada país no está determinado por sus políticas locales, sino por (la suma total de) las políticas de otros países. Las emisiones de gases de efecto invernadero son el caso arquetípico. En esas esferas de política se puede argüir fuertemente en favor de establecer normas globales vinculantes, ya que cada país, por su cuenta, tiene incentivos para desatender su parte en el cuidado de los comunes globales. El fracaso de los intentos por lograr acuerdos globales nos condenaría a todos a un desastre colectivo.
Entre los extremos existen otros dos tipos de políticas que generan derrames, pero deben ser tratadas en forma diferente. En primer lugar, están las políticas de «empobrecer al vecino», a través de las cuales un país deriva un beneficio económico a expensas de otros. Por ejemplo, sus líderes restringen la oferta de un recurso natural para elevar su precio en los mercados mundiales, o implementan políticas mercantilistas que generan grandes superávits comerciales, especialmente en la presencia de desempleo y capacidad ociosa.
Debido a que las políticas de empobrecer al vecino crean beneficios imponiendo sus costos sobre otros, también deben ser reguladas en forma internacional. Este es el argumento más fuerte para fomentar una disciplina mundial mayor que la actual respecto de las políticas monetarias chinas o grandes desequilibrios macroeconómicos, como el superávit comercial alemán.
Las políticas de empobrecer al vecino deben distinguirse de las que pueden llamarse políticas de «empobrecerse a uno mismo», cuyos costos económicos se asumen principalmente en forma local, aunque también pueden afectar a otros.
Consideremos los subsidios agrícolas, las prohibiciones de organismos genéticamente modificados, o las normativas financieras laxas. Si bien estas políticas pueden imponer costos a otros países, no se implementan para extraer ventajas de ellos, sino porque otros motivos de políticas locales –como las preocupaciones distributivas, administrativas, o de salud pública– prevalecen sobre el objetivo de la eficiencia económica.
En el caso de las políticas de empobrecerse a uno mismo, los argumentos en favor de endurecer la disciplina global son mucho más débiles. Después de todo, no debiera estar en manos de la «comunidad global» decirle a cada país cómo ponderar objetivos que compiten entre sí. Imponer costos sobre otros países no es, en sí misma, una causa de regulación global. (De hecho, los economistas rara vez se quejan cuando la liberalización del comercio de un país daña a sus competidores.) Las democracias, particularmente, deben poder cometer sus propios «errores».
Por supuesto, no hay garantías de que las políticas locales reflejen con precisión las demandas sociales; incluso las democracias suelen ser secuestradas por intereses especiales. Por ello, la justificación de las normas globales es muy diferente en el caso de las políticas de empobrecerse a uno mismo, y exige requisitos procedimentales diseñados para mejorar la calidad de las políticas locales. Los estándares globales relacionados con la transparencia, la amplia representación, la responsabilidad y el uso de evidencia empírica, por ejemplo, no limitan al resultado final.
Distintos tipos de políticas requieren distintos tipos de respuestas en el nivel global. Actualmente se desperdicia demasiado capital político global en armonizar políticas de empobrecerse a uno mismo (especialmente en las áreas del comercio y la regulación financiera) y no se aplica suficiente sobre las políticas de empobrecer al vecino (como los desequilibrios macroeconómicos). Los esfuerzos excesivamente ambiciosos e incorrectamente dirigidos hacia la gobernanza global no nos harán ningún bien en un momento de escasez en la oferta de liderazgo y cooperación mundial.